國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委近日聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》），提出在全國28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

這項(xiàng)試點(diǎn)是深化改革一項(xiàng)要?jiǎng)?wù)。中財(cái)辦副主任楊偉民此前公開介紹，推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議確定的2014年經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制的一項(xiàng)重要任務(wù)。“根據(jù)中央的要求，相關(guān)部委要形成一個(gè)推進(jìn)‘多規(guī)合一’的試點(diǎn)工作方案，上報(bào)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。”一位國家發(fā)改委官員對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道介紹。

上述官員對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道介紹，所謂“多規(guī)合一”是指推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的相互融合，融合到一張可以明確邊界線的市縣域圖上，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有的這些規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題。

這項(xiàng)試點(diǎn)如果廣泛推進(jìn)，有望強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用，也是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)。

四項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)

《通知》要求試點(diǎn)、探索“多規(guī)合一”的具體思路，研究提出可復(fù)制、可推廣的“多規(guī)合一”試點(diǎn)方案，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。同時(shí)探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。具體而言，提出了四項(xiàng)試點(diǎn)內(nèi)容。

首先，四部委要求合理確定規(guī)劃期限。統(tǒng)籌考慮法律法規(guī)要求和各類規(guī)劃的特點(diǎn)，探索確定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃中期年限和目標(biāo)年限，作為各類規(guī)劃銜接任務(wù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。以2020年作為規(guī)劃的中期年限，研究探索將2025年和2030年作為規(guī)劃中長期目標(biāo)年限的可行性和合理性。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道梳理發(fā)現(xiàn)，目前國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃通常是五年規(guī)劃，而城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的規(guī)劃時(shí)間相對較長，一般都在十年以上。

其次，《通知》提出要合理確定規(guī)劃目標(biāo)。把握市縣所處大區(qū)域背景，按照市縣的不同主體功能區(qū)定位以及上位規(guī)劃的要求，統(tǒng)籌考慮國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)，研究“多規(guī)合一”的核心目標(biāo)，合理確定指標(biāo)體系。

第三，《通知》要求按照資源環(huán)境承載能力，合理規(guī)劃引導(dǎo)城市人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)管理等方面的發(fā)展方向與布局重點(diǎn)，探索整合相關(guān)規(guī)劃的控制管制分區(qū)，劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，形成合力的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間布局，探索完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境和控制管控措施。

再者，四部委還要求，構(gòu)建市縣空間規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。從支撐市縣空間規(guī)劃有效實(shí)施的需求出發(fā)，提出完善市縣空間規(guī)劃的建議，探索整合各類規(guī)劃以及銜接協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的工作機(jī)制。

對此，在9月底由環(huán)保部和發(fā)改委組織召開、9個(gè)試點(diǎn)參加的“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作座談會(huì)上，兩部委明確提出，各試點(diǎn)要成立“多規(guī)合一”組織機(jī)構(gòu)，圍繞試點(diǎn)工作的背景、意義、工作方向，試點(diǎn)工作的機(jī)構(gòu)與程序，規(guī)劃編制內(nèi)容，管控體系建設(shè)，規(guī)劃的實(shí)施等五個(gè)內(nèi)容認(rèn)真編制試點(diǎn)工作方案。

其中，試點(diǎn)之一嘉興市已成立以嘉興市市長肖培生任組長，分管發(fā)改、國土、環(huán)保、建設(shè)的副市長任副組長的“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)“一辦四組”，集中辦公，全力推進(jìn)“多規(guī)合一”工作。

試點(diǎn)地區(qū)11月底上報(bào)方案

《通知》確定了28個(gè)試點(diǎn)，分別為：遼寧省大連市旅順口區(qū)、黑龍江省哈爾濱市阿城區(qū)、黑龍江省同江市、江蘇省淮安市、江蘇省句容市、江蘇省泰州市姜堰區(qū)、浙江省開化縣、浙江省嘉興市、浙江省德清縣、安徽省壽縣、福建省廈門市、江西省于都縣、山東省桓臺(tái)縣、河南省獲嘉縣、湖北省鄂州市、湖南省臨湘市、廣東省廣州市增城區(qū)、廣東省四會(huì)市、廣東省佛山市南海區(qū)、廣西自治區(qū)賀州市、重慶市江津區(qū)、四川省宜賓市江津區(qū)、四川省綿竹市、云南省大理市、陜西省富平縣、陜西省榆林市、甘肅省敦煌市、甘肅省玉門市。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道獲悉，上述試點(diǎn)名單由四部委分別組織篩選、推薦，最后匯總而成，并由四部門分別聯(lián)系，其中嘉興市和德清縣、安徽省壽縣、福建省廈門市、廣東省四會(huì)市、云南省大理市、陜西省富平縣、甘肅省敦煌市等8個(gè)市縣為住建部聯(lián)系的試點(diǎn)城市。

根據(jù)《通知》的要求，上述試點(diǎn)需要研究制定試點(diǎn)方案，探索“多規(guī)合一”的技術(shù)路徑和具體內(nèi)容，在11月底之前上報(bào)四部委。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道發(fā)現(xiàn)，地方政府可能對“多規(guī)合一”的積極性較高。在28個(gè)國家試點(diǎn)之外，不少地方也在自發(fā)地積極推進(jìn)“多規(guī)合一”的試點(diǎn)。例如，根據(jù)公開報(bào)道，江西省已經(jīng)確定鷹潭市、萍鄉(xiāng)市兩個(gè)設(shè)區(qū)市以及樂平市、豐城市、吉安縣、湖口縣、婺源縣5個(gè)縣（市）先行進(jìn)行省級“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

對此，江西省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長曾紹平公開介紹試點(diǎn)思路，即將以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)、以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為目標(biāo)、以土地利用總體規(guī)劃提出的用地為邊界、以生態(tài)紅線為底線，實(shí)現(xiàn)全縣（市）一張圖、縣（市）域全覆蓋。

“實(shí)際上，‘多規(guī)合一’的探索從十五期間就開始了，由最初的‘兩規(guī)合一’到后來的‘三規(guī)合一’，再到現(xiàn)在各地的‘四規(guī)合一’和‘五規(guī)合一’等，各種規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)的要求逐步在提高。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系副系主任王偉對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道介紹。

王偉分析，“多規(guī)合一”的探索在規(guī)劃領(lǐng)域?qū)⒖赡墚a(chǎn)生兩個(gè)結(jié)果：一是促使綜合性規(guī)劃的產(chǎn)生，其性質(zhì)類似于日本的全國國土綜合規(guī)劃和德國的空間規(guī)劃，國內(nèi)代表性的是廣州于2009年編制完成的總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，即在各規(guī)劃之上編制一個(gè)綜合性的指導(dǎo)性規(guī)劃，綜合發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃，以及人口和環(huán)境規(guī)劃等內(nèi)容；二是促使規(guī)劃體系的全方位變革，包括規(guī)劃行政體系和規(guī)劃法律體系，如機(jī)構(gòu)的合并和新建，以及相關(guān)法律的制訂等，如上海國土與規(guī)劃機(jī)構(gòu)的合并實(shí)踐。

“在‘多規(guī)合一’思路上，我建議強(qiáng)化市縣國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)性和引領(lǐng)性地位，構(gòu)建由市縣國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的空間規(guī)劃體系，理由是在各類規(guī)劃中國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的法律效力相對比較高，需要報(bào)同級人大的批準(zhǔn)。”中科院南京地理與湖泊研究所研究員、區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃研究中心主任陳雯對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析。

陳雯進(jìn)一步介紹，市縣國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃主要由空間發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)容和五年發(fā)展綱要兩部分組成，兩者為指導(dǎo)與落實(shí)的關(guān)系，且相互反饋完善。其中空間發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)容進(jìn)一步由城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等落實(shí)銜接，五年發(fā)展綱要由城鄉(xiāng)建設(shè)近期規(guī)劃、土地利用近期規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境近期規(guī)劃落實(shí)銜接。

陳雯指出，目前有些規(guī)劃需經(jīng)過同級人大批準(zhǔn)，有些規(guī)劃則是由上級或同級政府批準(zhǔn)，因此，在“多規(guī)合一”的推進(jìn)過程中，需要協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的審批程序，這就涉及到相關(guān)法律和法規(guī)的修改。

(關(guān)鍵字：改革 發(fā)改委)